Centro INAH Querétaro
18 de junio 2021
La intención de este trabajo es dar una exposición donde se busca vincular lo que dice la ley orgánica, la ley federal de monumentos y zonas arqueológicas y el reglamento a la ley orgánica. Considero que se trata de un galimatías de sujetos, medios y fines, y que todo tiene que ver con marcos conceptuales y quisiera empezar por ubicarnos. Primero, cuál es la ubicación de los diferentes niveles legales. Sobre todo, aquí comienzo a hacer una serie de llamados de atención, es cierto, las leyes federales y tratados si tienen una estructura jerárquica y de aplicación en términos de una verticalidad, pero también hay una línea de determinación que en este caso sería de izquierda a derecha, donde las leyes federales también determinan cómo es que se van a integrar constituciones locales, reglamentos y demás, pero a final de cuentas se vuelve un espacio interesante en términos de operación. (Ver figura 1)
Vamos a empezar con las leyes federales: regulan atribuciones del ejecutivo conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender y también inciden en varias órdenes jurídicas, entre todos van formando al Estado mexicano.
Una Ley Orgánica tiene por objeto precisar bases de organización y funcionamiento de una institución y que muchas veces esa institución está derivada de los tres Poderes del Estado.
Básicamente las leyes orgánicas se caracterizan por ser necesarias, desde un punto de vista constitucional, ya que reservan un espacio o un ámbito de aplicación para algunos aspectos de la vida social pueden ser vistas como un puente intermedio entre leyes ordinarias y la Constitución para el correcto funcionamiento de las instituciones del Estado. Las leyes orgánicas en principio, de acuerdo al jurista Kelsen son inferiores en rango a la Constitución, pero superiores a las ordinarias.
¿En dónde quedan los reglamentos?
El Reglamento tiene como finalidad desarrollar las disposiciones de la Ley Orgánica, con el objeto de que en el ámbito de su competencia y atribuciones ejecute las funciones para las cuales fue creada, de manera oportuna y eficiente.
El reglamento es un conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales, impersonales, su expedición es unilateral y espontánea en virtud de las facultades discrecionales que le han sido conferidas por el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
¿Cuáles son las consecuencias de esto?
Entre una Ley y el Reglamento, primero, hay una distinción en grado. El grado es superior de la ley, en términos jerárquicos al reglamento. Como consecuencia de lo anterior, encontramos que la reserva de ley que tiene la ley orgánica del INAH es sobre cierta materia por su trascendencia a la función del Estado. Y solamente serán reguladas por la ley y no por un reglamento (LOINAH).
La ley, orgánicamente, emana del poder legislativo, en tanto que, el reglamento lo emite el ejecutivo. Los procedimientos de creación son distintos y según los órganos que emitan las disposiciones.
Todo reglamento está vinculado a una ley, no existe reglamento alguno sin ley. Ningún reglamento se puede abrogar, derogar o trastocar el objeto de la ley, en tanto que esta sí puede dejar sin vigencia parcial o total a un reglamento.
Si nos metemos en la diatriba legal, esto nos indica que tenemos un reglamento a la ley orgánica pero no han modificado la ley del 72. Está bien protestar, pero no es para tanto.
La administración pública viene a cumplir una función fundamental, tal función viene a ser la de establecer y fomentar una relación estrecha entre el poder político, gobierno o pueblo. Los componentes principales de la Administración Pública son instituciones públicas y funcionarios.
Desde una óptica formal el gobierno o entidad que ha recibido el poder político está empleando los medios necesarios para lograr la satisfacción del bien común, esa sería una visión imaginaria.
La otra perspectiva retomando la noción de la misma administración, se visualiza desde el punto de vista materia, y es considerada en cuanto a su problemática de gestión. Para Henry Fayol, otro jurista, dice: es muy importante para la administración pública prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.
¿Cuál es el camino que recorrió el Reglamento a la Ley Orgánica del INAH?
En ese sentido, no sólo me metí a buscar en los intríngulis administrativos sino también legislativos. Primero, se necesita un anteproyecto: la propuesta del Reglamento o Decreto que el titular de la dependencia o entidad correspondiente remite a la Consejería Jurídica para su revisión, esto es, que lo integra el titular del INAH y lo presenta a su superior sectorial, que es la Secretaría de Cultura e integra en un expediente entre otros documentos.
Para que pueda pasar este expediente se necesita un dictamen de impacto presupuestario, es un documento que de acuerdo a los lineamientos para la elaboración y revisión de los reglamentos lo tiene que expedir la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en términos de sus artículos reglamentarios de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Al encontrar el documento sobre el impacto presupuestario ¿adivinen quién lo hizo? Pedro Velásquez Beltrán y tiene un dictamen de impacto presupuestario respecto a la estructura que consideran adecuada para la ley orgánica y está referido en el documento: 20210204110115 51228 y está en la página de COFEMER[1]. La pregunta aquí debería ser ¿es válido que sea juez y parte? ¿Dónde quedó la Secretaría de Hacienda? ¿La tarea de validación hacendaria surgió muchos años atrás, como parte de “un plan de largo plazo” que transforma al INAH de una institución de investigación, conservación, protección y difusión del patrimonio, al de un instituto de administración de “bienes culturales paleontológico, arqueológico e históricos”?
El dictamen del análisis del impacto regulatorio, el documento lo emite la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, en términos de su artículo 75 y en ese sentido cuando se manda la documentación a la Comisión Nacional Mejora Regulatoria, se solicita una exención de este dictamen; y este es autorizado, aceptando la exención por el Licenciado Héctor Javier Salas Camacho coordinador general de CONAMER de la Secretaría de Economía, el nombre del documento está página web de COFEMER[2].
Sin embargo, hay otro dictamen que se vuelve importante: el Dictamen Organizacional, es el documento que emite la Secretaría de la Función Pública, en función del artículo 18, párrafo segundo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. ¡Qué casualidad! Esos documentos no se pueden localizar, a pesar de haber sido pedidos a través del IFAI. Entre los documentos anexos, se integran también a este expediente del reglamento de Ley Orgánica, el acta de la instalación del Grupo de ARLO –del anteproyecto de reglamento de Ley orgánica- y también el documento de objetivos y principios del Grupo ARLO. La pregunta que aquí queda hacerse es ¿los que participaron estaban informados de que su firma iba a ir a este trámite?
Ahora ¿cuál es el objetivo final del reglamento de ley orgánica expresado en la manifestación de impacto regulatorio? Dice: “Por otra parte, los actos de autoridad que el INAH realiza en el cumplimiento de sus funciones se sustentan en el Manual General de Organización del Instituto, por lo que es indispensable que este órgano desconcentrado de la Secretaría de Cultura cuente con un instrumento reglamentario de su Ley Orgánica. El anteproyecto desarrolla las funciones que la Ley Orgánica otorga al Instituto en las materias de su competencia y las traduce en atribuciones a los titulares de las unidades administrativas que lo conforman, tomando como base a estructura administrativa autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como la registrada ante la Secretaría de la Función Pública”. (El subrayado es mío)
Al anteproyecto precisa las atribuciones indelegables del Director General; las atribuciones de dos secretarías, trece coordinaciones nacionales y las unidades administrativas cuyos titulares tienen un cargo de dirección y que están adscritos directamente a la Secretaría Técnica. Asimismo, se desarrollan las funciones, operación e integración de los órganos colegiados que señala la propia ley como órganos consultivos de la Dirección General y, finalmente, se incluyen preceptos generales para el Órgano Interno de Control del INAH.
Esto nos lleva a tratar de buscar la importancia del Manual de Organización, en la medida en que una ley y un reglamento de ley está vinculado a un documento tan particular. Entonces, me fui a la historia del Manual de Organización del INAH y encontré que se ha emitido 7 ocasiones (1995, 2003, 2007, 2009, 2012 y 2017, este último publicado en el Diario Oficial de la Federación) en todos los casos fue presentado y regularizado presupuestariamente ante la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, dando una reseña general de los diferentes cambios. De este modo, en términos organizacionales garantizaron la existencia nominal de 532 “plazas” que van desde la dirección general a mandos medios y demás jefaturas. A los que se les debe agregar los puestos de apoyo-confianza. Garantizando con ello una fuerte proporción presupuestaria que corresponde a Sueldos y salarios (capítulo 1000) para el personal que no realiza el trabajo sustantivo que da origen a la institución. Quedando la investigación, arquitectura, restauración, los compañeros ATM y todos los de otras formas de contratación como resto de personal que son las que realizan las tareas consignadas por las leyes: Orgánica y la LFMZAAH. Esto ha conducido a que la base sustantiva se quede con los resabios presupuestarios del capítulo 1000.
Aquí la pregunta es ¿Qué dice el Manual de Organización del INAH?
El Manual dice que el INAH tiene una misión, la cual consiste en “investigar, conservar y difundir el patrimonio arqueológico, antropológico, histórico y paleontológico de la nación con el fin de fortalecer la identidad y memoria colectiva de la sociedad que lo detenta”.
Esa es la primera parte, pero después se hace un apartado respecto a la Visión: “El INAH es una institución con plena facultad normativa y rectora en materia de protección y conservación del patrimonio cultural tangible e intangible, que se encuentra a la vanguardia gracias al nivel de excelencia de la investigación en antropología, arqueología, historia, restauración, museología y paleontología, así como de la formación de profesionales en el ámbito de su competencia.
Me pregunto ¿no hubo aquí un intercambio del objeto por el sujeto? Incluso la determinación de la prioridad de la estructura de poder sobre los que hacen posible su existencia.
En mi opinión y en ese sentido debe decir:
Gracias al nivel de excelencia de la investigación en antropología, arqueología, historia, restauración, museología y paleontología, así como en la formación de profesionales en el ámbito de su competencia, el INAH es una Institución con plena facultad normativa y rectora en materia de investigación, protección, conservación y difusión del patrimonio cultural tangible e intangible, que se encuentren en la vanguardia.
La pregunta aquí es ¿qué fue primero el huevo o la gallina? Debemos recordar un precepto: sin investigación no existe el patrimonio.
Después en sus objetivos generales en este mismo manual de organización, dice: De acuerdo a lo estipulado al artículo 2º de la Ley orgánica del INAH los objetivos generales son: la investigación científica sobre antropología e historia relacionado principalmente con la población del país y con la conservación y restauración del patrimonio cultural arqueológico e histórico, así como el paleontológico; la protección, conservación, restauración y recuperación de eses patrimonio y la promoción y difusión de las materias y actividades que son de la competencia del Instituto.
Además de esto, incluyen una nota donde asumen tácitamente una función operativa para lo cual no fue creado, más aún condiciona sus objetivos institucionales sesgando al INAH como un órgano administrativo desconcentrado que participa y colabora en la generación de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, que está fundamentado en la Ley General de Turismo, reformada el 17 de diciembre del 2015, de la siguiente forma:
Artículo 7: para el cumplimiento de la presente Ley, corresponde a la Secretaria de Turismo promover con la Secretaria de Cultura, incluyendo a sus órganos administrativos desconcentrados, donde se incluye al INAH, INBA, el patrimonio histórico, artístico, arqueológico cultural del país de acuerdo con el marco jurídico vigente. Esto está en la página 24 del Manual General de Organización (2017).
Acabo de revisar la Ley General de Turismo de acuerdo a su última reforma vigente publicada en 2019. Creo que aquí hay bastantes problemas, no solamente de sujetos sino también de objetos, también de medios y fines.
Para cerrar, señalaré unas consideraciones finales: si optamos por mantener la vigencia del Reglamento de Ley Orgánica del INAH, que valida y justifica al Manual de Organización como hechos consumados, la planta de investigación necesita participar -aún bajo protesta-, dónde debemos esforzarnos estratégicamente para que:
Evaluar jurídicamente si el proceso de emisión del Reglamento de Ley Orgánica fue legal. En tanto que hubo omisiones para las manifestaciones de impacto regulatorio y también problemas porque la manifestación de impacto presupuestario fue justificada por el Secretario Administrativo con documentos anteriores a su formulación.
Ninguno de esos Consejos enunciados en el Reglamento (General y los de área) dependan de la Dirección General, ni de su discrecionalidad, su tarea debe ser evaluada y avalada por sus pares académicos.
Promover que su integración sea al menos paritaria en número (funcionarios y trabajadores de base).
La presidencia de cada Consejo sea por elección interna y no por decisión exclusiva del director general.
Las decisiones que tomen sean por consenso o mayorías calificadas (trabajadores y funcionarios).
Las propuestas, planes, programas y proyectos que tengan un carácter vinculante a la Dirección General, para su gestión y ejecución.
En ese sentido los Consejos de Área podrían decir lo que sea, al fin y al cabo, que el Director General va hacer lo que se le da la gana. Es abrumadora la cantidad de poder facultativo, que no solamente que tienen los diferentes niveles de operación en el INAH sino también su discrecionalidad, visto desde los centros de trabajo del interior del país; con un solo plumazo la instrucción central puede desaparecer prácticamente todo un centro de trabajo. No solamente las investigaciones sino también los centros de trabajo, creo que esa es una situación que me preocupa y debe ser preocupante para muchos. Gracias
2da ronda, intervenciones cortas:
Quisiera darles un par de datos que se vuelven interesantes, ya dije que el Manual de Organización tuvo diferentes momentos. Sin embargo, en la normateca institucional está dicha información y les puedo decir que de acuerdo al 2005, el instituto tenía una plantilla autorizada por Hacienda de 5,398 lugares: 542 eran de mandos medios superiores, 448 eran de confianza, 3,184 de ATM, 877 de investigación, 178 arquitectura, 169 restauración. Es un dato interesante para el 2005.
En el 2020 se tuvo una reunión de la Subcomisión de Admisión con la Secretaría Técnica, ahí nos mostraron unas cifras totalmente distintas, respecto a las plantillas que hay en el Instituto. Les proporciono estos datos: ATM de 35 horas, 35 lugares; ATM de 45 horas, 2,589 lugares; Investigadores 869, Arquitectos 186; restauradores 160; Apoyo-confianza 377; Mando medio superior 266; Profesores de hora semana mes (un paquete de 110 hrs); eventuales 1,588; eventuales programa especial 252. Arroja una plantilla de 6, 432 personas.
Si las plazas de investigación van hacia abajo, las de arquitectura van hacia abajo, y las de restauración están prácticamente inamovibles ¿dónde están quedando esas plazas? Nuevamente recordamos que como “resto de personal” nos quedamos con las sobras del capitulo 1000.
Por otro lado, aceptando que una de las grandes cuñas sea el manual de organización, y eventualmente la propuesta del reglamento a la Ley orgánica. Acepto y lo sostengo con toda la confianza y seguridad del mundo, que sus participantes actuaron de buena fe, pero por qué incluir en ese expediente el acta y los acuerdos sobre la forma de trabajo de este conjunto, sino es como parte de “un ejercicio de simulación democrática”, ¡perdón, creo que me pasaría de ingenuo si no hay un trasfondo o segunda intención!
Lamentablemente estamos ante un proceso en donde alguien está moviendo los hilos, sabemos quién es el títere, pero no necesariamente conocemos al titiritero. Con eso quiero concluir, gracias.
Rondas de preguntas y respuestas:
Rebeca Yoma: ¿hubo alguna protesta formal por parte de los investigadores que participaron en este reglamento por los cambios y omisiones que se hicieron si su consentimiento?
Rosa María Garza: ¿Qué pasó con este glosario y si les avisaron de los cambios?
Elsa Hernández: En caso de participar bajo protesta y exigir claridad en el perfil de los consejeros ¿cómo piensa que podría hacerse esto?
Amparo Sevilla: Echenique afirmó que el reglamento no reglamenta nada. ¿Su propuesta lleva por ende a la exigencia que se debe reglamentar la investigación científica?
Paul Hersch: Suena fuerte la palabra rechazo, pero el rechazo de origen y sistemático ha sido al diálogo con este antecedente objetivo ¿qué medidas debemos anotar desde una perspectiva realista?
Intervención Alberto Herrera:
Un poco en ese afán de buscar los orígenes, posiblemente como motivación psicoanalítica, si me di a la tarea de rastrear las versiones del anteproyecto de Ley orgánica. Al parecer existe la posibilidad de recuperar el anteproyecto de la Ley orgánica, pero el que se presentó a la Comisión de Impacto Regulatorio ya tenía cambios y después el que tuvo la COFEMER, donde Pedro Velásquez se auto dictamina positivamente sin impacto presupuestal[3], ese reglamento no es, el vínculo a esa versión está roto.
Ahora seamos realistas, en ese sentido la administración ya nos metió un “gol” muy fuerte porque está validado por la máxima instancia de decisión de presupuesto, de organización y funcionamiento de la administración pública, que es Hacienda. Lo importante también sería acotar esa función administrativa, no puede pasar encima de las funciones sustantivas. Hay que entender cuál es el fin común de todo esto: que la investigación aterrice en un proceso de divulgación respecto a la memoria histórica de un país, eso es lo que tenemos en las manos, esos referentes y elementos inmateriales que conforman parte de la memoria colectiva que nos conforma como nación. Creo que dejar ahorita la lucha por el simple berrinche sería una estupidez.
Parte de nuestro capital cultural es el intelecto, si no tenemos modo de voltearles la situación como se los plasmé en esta leyenda, que está en el manual de organización sobre el instituto, que gracias a su estructura administrativa es que tiene investigadores ¡perdón, es al revés!
En ese sentido se vuelve fundamental participar y acotar esos espacios de poder de la administración ¿cómo? Evitando trámites idiotas ¿por qué siete pasos del mentado SIP? Todo eso es para ver quién pasa el papel de qué escritorio a qué escritorio. Realmente no es necesario tanto, yo creo que en eso lo podemos aterrizar y no es que estemos faltando a la Ley orgánica pero sí estaríamos acotando esos cotos de poder de la administración. Eso es todo, gracias.
2do bloque de preguntas:
Esta es muy puntual para Cuauhtémoc, de la profesora Rosa Garza: Hablabas de construir otro reglamento, las ausencias que señalas son fundamentales y pregunta, ¿se perdió esa bitácora?
Jesús Evaristo: los ponentes podrían emitir su punto de vista respecto a las consecuencias para el INAH y para el país, la validación en el reglamento de Ley orgánica, un manual general de organización que absorbe más del 70% del presupuesto del INAH.
José Villacamel: ¿se tiene acceso a la carpeta A Y B? ¿en qué consiste cada una de ellas?
David Lara: ¿Cuál sería la ruta para tener una participación activa, colectiva y contundente?
Rebeca Yoma: ¿Qué tan realista es participar en los consejos y esperar que se nos tome en cuenta? Cuando parte del trabajo de los mismos que invitó el director a participar lo omitió al final o qué garantía tenemos de incidir realmente o solo simular, aunque sea de buena fe.
Intervención de Alberto Herrera:
Consecuencias a nivel nacional…Yo creo que Diego Prieto en algunos de sus tantos mensajes casi, casi a la nación, en un momento dado habló de una re-ingeniería. Eso tiene pros y contras, porque ahorita está facultado para quitar, crear y desarticular centros de trabajo. Por otro lado, el exceso de poder que llegan a tener algunas instancias administrativas, que incluso, sobre un dictamen arqueológico dicen: “no puedo poner sellos de clausura de obra porque no hay dónde ponerlos, porque este local es comercial y al estar dentro de la zona arqueológica y como no tiene puerta no tengo donde poner el sello”. Esa es la actitud del jurídico.
No puedo defender que estén saqueando un sitio arqueológico porque simplemente no tiene declaratoria presidencial, ese es el argumento de los abogados o un delegado que dice “no podemos hacer nada porque yo estoy a favor del propietario y el INAH tiene que atenerse a sus caprichos porque el INAH no le ha pagado”, ese es un ejercicio de poder donde no importa el argumento académico, el poder lo está ejecutando y nosotros no tenemos los mecanismos, porque en esa verticalidad quién no sube a través del jefe, no se hace caso arriba.
Se ha llegado a esquemas tan torpes que el mismo coordinador de arqueología se vio rebasado ante la insistencia de detener saqueos en el estado de Querétaro. El director del centro INAH dijo, no voy a poner ninguna demanda, parado los procesos, eso es grave y son esos espacios donde debemos de incidir y acotar a través de esos consejos; porque los consejos académicos dan argumentos académicos, de enlace y sustento para las acciones y los efectos de actos jurídicos y administrativos que realiza el Instituto. De otro modo, perdón, la otra es ponernos en huelga y a ver qué hace el Instituto. Porque es cierto, también hay violaciones a las condiciones laborales de trabajo, al estar en el apartado B tendríamos la opción de la huelga, pero también estamos sujetos a que nos requisen. Hay que tener mucho cuidado, las acciones políticas tienen peso. Hay que ser conscientes con una huelga de nuestra parte ¿qué causaría? ¿se detiene el instituto? o ¿le estaremos dando manos libres a sus funcionarios?
[1] (Elaborado por Pedro Velasquez Beltran en: 20210204110115_51228_dictamen presp rloinah.pdf http://www.cofemersimir.gob.mx › mir › anexo)
[2] (http://www.cofemersimir.gob.mx/mirs/46075)
[3] (Elaborado por Pedro Velásquez Beltrán en: 20210204110115_51228_dictamen presp rloinah.pdf http://www.cofemersimir.gob.mx › mir › anexo)