Dirección de Etnohistoria
18 de junio 2021

 

Me resulta incómodo exponer en este Foro mi postura acerca del Reglamento de la Ley Orgánica del INAH, porque fui participante del grupo que elaboró la propuesta del anteproyecto y es evidente que prevalece un sentido de molestia y un rechazo por la versión promulgada por el ejecutivo federal.

Quiero decir también que respeto a los integrantes del “grupo de trabajo” que formamos y asumo los acuerdos que en ese contexto se tomaron. No así lo que sucedió después con el documento, en su proceso de integración, dictaminación y revisión – esta última por parte de la Consejería Jurídica de la Presidencia. Sin embargo, quiero advertir que no estoy tan a gusto con el reglamento publicado, creo que no expresa a cabalidad tantos años de discusión.

Les recuerdo que empezamos en el año de 1986 con la promulgación de la Ley orgánica, de inmediato se hicieron mesas en las que participaron los sindicatos y presentaron en 1988 una primera versión del Reglamento a la Secretaría de Educación Pública, a la que en ese entonces pertenecíamos.

Esa versión es importante tomarla en cuenta, porque desde esa versión la composición del Consejo General Consultivo era paritaria con asistencia del Director; el Consejo no tenía funciones ejecutivas, aunque sí normativas. Los consejos de área en esa versión eran propositivos, con composición paritaria, tenían la participación del coordinador de cada una de las áreas y eran normativos, en lo que se refiere a su área.

El rechazo de la SEP fue contundente, argumentando que el ejecutivo es una institución unipersonal y jerárquica. Se elige al ejecutivo federal, es decir, nada más a la persona del presidente, quien delega su función en todo el resto de la estructura de la administración pública, y en ese contexto es inadecuado tener instancias cooperativas de gobierno como parte de la misma estructura. En consecuencia, expresó el jurídico de la Secretaría de Educación Pública, en aquel entonces, que esa propuesta era inaceptable, porque constituía una especie de autogobierno.

Quedó claro, desde entonces, que los consejos debían ser consultivos, como lo dice la propia ley orgánica, no ejecutivos, ni normativos. La composición no podía ser mayoritaria de trabajadores (ni lo podía ser entonces, ni lo puede ser ahora). Está a la vista que en todas las negociaciones que se hicieron desde antes del ochenta y ocho, y durante todo el tiempo que duraron, se partía del conocimiento de esa limitación. Esto es importante decirlo, porque he oído que se rechaza el Reglamento promulgado diciendo que los consejos no son democráticos e incluso se imagina que se debería llegar a la elección del Director General del INAH. Eso en ningún momento ha estado en la expectativa de las negociaciones sobre el Reglamento.

Después de esas discusiones del ochenta y ocho que se cerraron por la negativa de la SEP hubo pláticas para una nueva versión, que se prolongaron hasta el año de 1992, negociación que se vio truncada por la salida del director Roberto García Moll. La administración posterior bajo la dirección de María Teresa Franco no tubo disposición para discutir el tema. Puedo imaginar, como razones para evadir las negociaciones, que era más sencilla la administración sin tener cuerpos que de alguna manera cuestionaran las decisiones tomadas por la autoridad. Además, esa administración no consideraba pertinente que la discusión de ese tema se diera con las delegaciones sindicales, pues estas debían avocarse únicamente a cuestiones laborales.

Sin embargo, a lo largo de los años, siguió siendo un problema administrativo y una falla legal, la ausencia del Reglamento previsto en la Ley Orgánica. Aunque no tengo el sustento documental, sé que la Auditoría Superior de la Federación en sus revisiones anuales, siempre señaló al Instituto Nacional de Antropología e Historia esa carencia, como una falta imperdonable.

Derivado de esas observaciones, en el año 2008 Alfonso de María y Campos, director General en ese tiempo, intentó formalizar sin consultar a nadie un “Reglamento interior”. Se generó una reacción por parte de los sindicatos, se pudo detener esa imposición, y hubo nuevas negociaciones para hacer un Anteproyecto de Reglamento de la Ley Orgánica. Esas discusiones estuvieron desde junio el año del 2008 hasta enero del 2009, en que por las circunstancias del conflicto por el intento de instalar un espectáculo de luz y sonido en Teotihuacán, llamado ”Resplandor teotihuacano”, se provocó que se detuvieran las negociaciones: ya no hubo manera de llevarlas adelante por la desconfianza que había entre las autoridades y los sindicatos.

Es pertinente recordar la complejidad de esas negociaciones. En cada uno de las delegaciones sindicales se discutían las cláusulas; luego se hacían reuniones entre los sindicatos para acordar la versión que por último se llevaba a la negociación con las autoridades del INAH. En ese tiempo se completaron una versión de los “objetivos y principios”, las “disposiciones generales” y el desglose de funciones de las áreas sustantivas. No se logró una versión completa.

Cabe señalar que posteriormente hubo discusiones internas de la delegación sindical de investigadores para formar una propuesta de consejos de área y Consejo General Consultivo, misma que no pudo ser discutida con las autoridades.

En 2017 Diego Prieto, nos invitó a especialistas de varias disciplinas para armar un Anteproyecto de Reglamento de Ley Orgánica. Las discusiones de ese “grupo de trabajo” tuvieron lugar de 2017 a 2018, casi un año completo de reuniones muy frecuentes, de muchas horas. Fue un grupo formado por la autoridad, en que había diversas especialidades y regiones, al que después se le agregaron participantes de los sindicatos. Esto último, porque justo los tres sindicatos manifestaron su inconformidad por no ser considerados en la conformación del grupo.

Como ya expresé, no estoy totalmente satisfecho con el resultado y voy a exponer a continuación cuáles son mis objeciones al Reglamento promulgado. Antes de eso, quiero decirles que es evidente que, si se rechaza de plano el reglamento y se desarrolla una estrategia colectiva para atacarlo, bueno, pues tampoco debíamos participar como colectivo en el funcionamiento del reglamento. Pero debe quedar claro que, dado que el reglamento fue promulgado por el ejecutivo y que pasó por todas las instancias y dictámenes previos, no hay ahí error de procedimiento en que se pueda fundar un amparo. Tampoco veo fundamento suficiente, para que con base en las diferencias entre la ley orgánica y el reglamento se pueda prosperar un recurso de impugnación, como algunos han planteado.

Jesús Sánchez decía en una reunión anterior que la investigación que se hace en el INAH es científica y que en el reglamento no se reitera eso. Yo creo que el hecho de que el reglamento no especifique cada cláusula que se trata de investigación científica, no significa que lo anule en ningún sentido, lo dice la ley orgánica, no necesita reiterarlo el reglamento. Ese es un argumento que no puede prosperar jurídicamente. Con ese tipo de argumentos no creo que logremos una demanda de amparo.

Vayamos a lo que propiamente son las objeciones al Reglamento promulgado:

En las primeras cláusulas del reglamento se puso un glosario muy incompleto. Cabe aclarar que en el “grupo de trabajo” yo estaba encargado de compilar las propuestas de conceptos para el glosario y en las apuraciones para cerrar la discusión en mayo de 2018 ya no se discutieron esos conceptos en grupo. Las propuestas yo las envié oportunamente, pero ese glosario no se discutió.

En la versión que se integró en julio del 2018 por las autoridades del INAH, ya no aparecían muchos conceptos que se habían propuesto en las mesas. Yo lamenté la ausencia de varios conceptos, en especial, el de “áreas sustantivas”, porque en ese concepto se especificaba que están formados por “el personal que realiza actividades directamente relacionadas con el cumplimiento de los objetivos y funciones de la Institución”. Esto daba cuerpo al artículo V de la Ley Orgánica, que habla de las áreas, y a los muy elaborados y discutidos artículos del Anteproyecto del Reglamento, en que detallamos las funciones de las áreas y así quedaba claro quiénes eran los sujetos de la acción de las mismas. No solamente se habla de las áreas sino quiénes son los sujetos comprometidos en ellas.

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La ausencia de ese tema de áreas sustantivas en el Reglamento promulgado es muy importante. En la versión que firmó la Presidencia se suprimió el artículo que presenta las áreas sustantivas (investigación, conservación, museos y docencia) y solo se mencionan las áreas cuando se desarrollan los consejos de área (lo cual es obligado porque la Ley Orgánica los menciona como tales). Lo importante es que en los artículos 10 a 13 se describen las funciones, antes correspondientes a las áreas, que ahora aparecen como un desglose de las atribuciones generales del Instituto, como atribuciones específicas de cuatro aspectos: investigación, conservación, museos y docencia. No se especifica que son áreas, ni se dice quiénes hacen ese trabajo.  

Es necesario decir que ese detalle de las funciones de las áreas, que ahora aparecen como atribuciones del INAH, fueron las que ocuparon una mayor discusión del “grupo de trabajo”.^[1] La insistencia de los investigadores en ese grupo fue que quedara plasmada la importancia de la “investigación científica” en materia de antropología, arqueología e historia, así como las tareas académicas en museos, conservación y docencia.

En ese glosario inicial perdido, del que ya hablamos arriba, por desgracia, estaban otros conceptos como “monumentos arqueológicos”, “monumentos históricos”, “investigación” (se especificaba que era científica), “zonas de monumentos arqueológicos”, “zonas de monumentos históricos”, entre otros varios conceptos que finalmente no aparecieron porque alguien las suprimió.

En el reglamento publicado desde el artículo XIV se hace una enumeración exhaustiva de la estructura administrativa del INAH. La verdad a mí no me gusta esa parte, porque convalida el pesado andamiaje de toda la administración que se superpone indebidamente a las tareas sustantivas. Es ahí donde se reproduce la descripción que ya estaba formalizada en el Manual de Organización. En la discusión, la parte de las oficinas administrativas fue muy difícil de acotar porque los miembros del grupo, en su mayor parte especialistas en las áreas sustantivas, desconocemos el detalle del funcionamiento de esas oficinas y la insistencia de las autoridades fue que no podíamos alterar esa estructura que ya había sido aprobada por Hacienda, era una limitación que se impuso de entrada. No podíamos alterar las oficinas, órganos o dependencias que ya estaban creadas.

Al tema de los consejos llegamos muy al final de la discusión del grupo, y por lo mismo, había demasiada prisa por terminar la redacción. Propuse en su momento que debían dividirse las funciones del Consejo General Consultivo y la de los Consejos de área, previstos en la Ley Orgánica. Aun cuando se aprobó fundir las funciones de los consejos, todavía se hicieron especificaciones para enriquecer su funcionamiento, que con la prisa del asunto, no fueron consideradas en el expediente. Así, sin duda las funciones de los consejos quedaron definidas en un solo artículo y de manera muy general.

La composición de los consejos quedó como era de esperarse: presencia de la autoridad en cada consejo y consejeros en paridad, unos consejeros nombrados por la autoridad y otros por la base de especialistas de cada área.

Aunque en varias reuniones sindicales habíamos propuesto la elección de la mayor parte de los consejeros, este punto después de 1988 no había sido discutido con las autoridades, y era de esperarse que se rescatara la idea de la paridad de consejeros, pues en la estructura jerárquica del ejecutivo, no caben órganos sujetos a elección.

A pesar de los aspectos que no me gustan tanto del Reglamento, los consejos tienen atribuciones que cabe destacar:

Hacer recomendaciones sobre políticas en las materias del INAH, incluyendo políticas de investigación, en docencia y políticas con respecto al tratamiento de muesos.

Conocer y opinar en el programa anual de trabajo, algo que nunca lo hemos conocido previamente para poder opinar.

Conocer y opinar en el presupuesto aprobado, podemos ver el presupuesto. Es muy importante poder influir en la manera como se distribuyen los recursos de INAH, en estos tiempos muy limitados.

Emitir recomendaciones sobre lineamientos académicos y técnicos, algo que siempre hemos reclamado.

Solicitar información a las unidades administrativas de todo lo que le interese al Consejo.

Pienso que, en este contexto, conocer es tener el poder de influir en las políticas del Instituto en materias sustantivas, así como en la administración de los presupuestos y aplicación de los recursos. Con todos los problemas que se han señalado, me parece mejor participar en esos Consejos que quedar al margen. Desde luego, es necesario obligar a las autoridades del INAH para que el nombramiento de los especialistas de base de los consejos, se realice en un proceso verdaderamente democrático entre los especialistas de cada área, para garantizar que se nombren personas que tengan verdadero conocimiento en las materias, de lo contrario, los consejos van a ser ocupados por personas de confianza de la autoridad.

Aspiro a que veamos esos consejos ocupados por importantes académicos de base, como los tenemos, y no por personas poco adiestradas y con criterios sesgados.

No defiendo a ultranza el resultado del Reglamento promulgado, pero veo poca viabilidad a los recursos legales para anularlo. Sobre los defectos que podemos enumerar del reglamento debe intentarse subsanarlos con una nueva versión que sirva para una negociación con la autoridad.

Ese reglamento, ya está vigente. Si queremos reformarlo debemos tener una nueva propuesta para abrir una discusión, como se propuso en el documento de la asamblea. A mi entender los temas a discutir son: el glosario, la estructura administrativa y los consejos.

 

2da ronda, intervenciones cortas:

Ya no tengo mucho más qué decir. Me preocupa un poco lo que preguntó Manuel Gándara cuando dijo “¿a dónde vamos si no participamos en la formación de los consejos?”  Pues vamos a que otras personas que no sean de nuestro sindicato tendrán que entrar a formar parte de esos cuerpos. Serán investigadores de otros sindicatos, no son muchos, quienes ocupen esos puestos o eventualmente, no sabemos, tal vez personas de otras instituciones. Hay que tomar las consecuencias de eso y otra consecuencia –como también dijo Manuel Gándara- “¿qué tal si ganamos una demanda contra el Reglamento?” Quedaríamos otra vez sin Reglamento de la Ley Orgánica, que implica que todo seguiría estando, como hasta ahora, a discreción de la autoridad.

Cuando entramos en la discusión del Anteproyecto de Reglamento, Diego Prieto afirmó: no vamos a tratar de hacer un ideal de lo que es el Instituto, ni hacia dónde vamos, sino más bien una fotografía de lo que está, para que podamos cumplir con este requisito de la Auditoría Superior de la Federación, y así después podamos llegar en su momento a discutir qué es lo que idealmente queremos y podamos reformar lo vigente. Desde ese entonces estaba marcada  la disposición de que podíamos en otro momento recurrir al mismo mecanismo para volver a modificar este Reglamento. Pienso que es el mejor camino que tenemos, no veo viabilidad de las demandas que se proponen derogar el reglamento. El reglamento ya está promulgado, es una facultad del ejecutivo promulgarlo. Entonces, abramos una discusión con la autoridad sobre qué es lo que le falta a ese reglamento.

Considero que hay que leerlo bien, como dijo Felipe Echenique. Yo estoy de acuerdo, lean todas las cláusulas que hicimos, en las cuales está la definición general del Instituto y después los de cada una de las áreas. Ahí está esa discusión de las funciones y fue lo que más trabajo nos costó. De ahí podemos fundamentar, tomar la parte de los consejos para participar. Yo insisto en que hay tres temas que resolver: el tema del glosario, que no aparece completo; el tema de la estructura administrativa, que todos sufrimos y es avasalladora; luego el tema de completar las funciones de los consejos, diferenciar al consejo general de los consejos de área. Por ejemplo, falta una función importante, que los consejeros tienen que informar a sus representados. Se planteó, pero en las prisas porque se debía de acabar, ya no se contempló. Imagínense si no informan a los representados pueden decidir cualquier cosa y eso debemos de corregirlo y evitarlo.

 

1er Ronda de preguntas y respuestas:

Rebeca Yoma: ¿hubo alguna protesta formal por parte de los investigadores que participaron en este Reglamento por los cambios y omisiones que se hicieron si su consentimiento?

Rosa María Garza: ¿Qué pasó con este glosario y si les avisaron de los cambios?

Elsa Hernández: En caso de participar bajo protesta y exigir claridad en el perfil de los consejeros ¿cómo piensa que podría hacerse esto?

Amparo Sevilla: Echenique afirmó que el reglamento no reglamenta nada. ¿Su propuesta lleva por ende a la exigencia que se debe reglamentar la investigación científica?

Paul Hersch: Suena fuerte la palabra rechazo, pero el rechazo de origen y sistemático ha sido al diálogo con este antecedente objetivo; ¿qué medidas debemos anotar desde una perspectiva realista?

 

Intervención Cuauhtémoc Velasco:

No se nos notificó sobre los cambios en el glosario. Había mucha prisa y hubo temas que no se pudieron discutir. El cual yo había compilado porque a mí me tocó esa responsabilidad. Ante la imposibilidad de que hubiera una discusión específica sobre el tema, lo que hice fue mandárselos a los responsables y ellos fueron los que decidieron al respecto. Era una cantidad como de ochenta términos. De esos había que escoger los más pertinentes, pero esa selección ya no se hizo en grupo.

No se nos notificaron los cambios, ya cuando se hizo la versión final que se mandó a las diferentes instancias, faltaban algunas referencias. Aun así, en la versión que envió el Instituto a otras dependencias del ejecutivo si se mencionaban las áreas sustantivas. Entiendo que fue en la Presidencia donde se hicieron más cambios.

Los otros elementos que ha discutido Jesús Sánchez, el de los sitios arqueológicos y zonas de monumentos, sí se habían incluido esos conceptos en el glosario y de alguna manera hubieran quedado resueltas las dudas sobre ese tema y sobre todo con la Ley de monumentos.

Contestándole un poco a Paul: yo creo que el sindicato no puede llegar a pedir por favor “me dejan entrar a esta fiesta”. Nunca hemos hecho esto, más bien hemos irrumpido en las fiestas y reclamamos nuestro derecho de participar en ese proceso. Por eso digo que como medidas realistas hay que participar en la constitución de los Consejos, sobre todo reclamando que se garantice que sean realmente los mejores especialistas quienes integren esos consejos.

Sobre cómo ponernos de acuerdo para los consejos, es urgente. El transitorio del Reglamento establece que son menos de 60 días para integrar los consejos de área. Entonces, el procedimiento para seleccionar esos consejeros ya tiene que estar haciéndose, si lo está haciendo la dirección o no, no lo sé. La selección de los consejeros es inminente.

Un tema más que quisiera agradecerle a Alberto, es cómo se relaciona el Manual de Organización con la Ley Orgánica. Exactamente uno de los problemas que tuvimos fue lo que se dice en el Manual de Organización se quería trasladar tal cual a la Ley Orgánica. Hicimos lo que pudimos para acotar el tema de la estructura administrativa, pero nuestras herramientas para hacer eso eran muy escasas, porque no teníamos estudios en administración pública que nos permitieran acotar las dependencias de la Secretaría Administrativa y la Secretaría Técnica.

 

2do bloque de preguntas:

Esta es muy puntual para Cuauhtémoc, de la profesora Rosa Garza: Hablabas de construir otro reglamento, las ausencias que señalas son fundamentales y pregunta ¿se perdió esa bitácora?

Jesús Evaristo: los ponentes podrían emitir su punto de vista respecto a las consecuencias para el INAH y para el país, la validación en el reglamento de Ley orgánica, un manual general de organización que absorbe más del 70% del presupuesto del INAH.

José Villacamel: ¿se tiene acceso a la carpeta A Y B? ¿en qué consiste cada una de ellas?

David Lara: ¿Cuál sería la ruta para tener una participación activa, colectiva y contundente?

Rebeca Yoma: ¿Qué tan realista es participar en los consejos y esperar que se nos tome en cuenta? Cuando parte del trabajo de los mismos que invitó el director a participar lo omitió al final, ¿qué garantía tenemos de incidir realmente o solo simular, aunque sea de buena fe?

 

Intervención de Cuauhtémoc:

Con respecto a lo que pregunta Garza, sí estamos en la posibilidad de recuperar las discusiones que se plantearon entonces, porque están todas las actas de las reuniones de estas discusiones; también tengo la propuesta que mandé del glosario. Aldir González revivió un correo que yo mandé en aquella época de la carpeta B. Aunque, yo no tenía la responsabilidad de la carpeta B, anoté varias cosas de la carpeta B y en un momento dado ya revisando mis apuntes, vi que ciertos puntos estaban pendientes y los mandé.

Aclaro, no es que haya una carpeta A y otra carpeta B. Lo que es la carpeta A es propiamente el Anteproyecto de Reglamento, la discusión que teníamos. Y las discusiones que iban saliendo, que eran importantes a considerar, pero que no encajaban lo que propiamente es el Reglamento, lo integramos en esta llamada “carpeta B”.

La discusión del reglamento de la Ley orgánica implicaba un conocimiento que yo nunca había tenido y seguramente ninguno de los que fuimos invitados, de lo qué es el INAH. Aprendimos muchísimo. Porque cada uno conoce su oficina, lo que hace y las luchas que ha dado. Ya en la reunión teníamos acceso a lo que hace docencia, los de conservación, lo que hacen los de monumentos históricos, por lo mismo había una serie de discusiones que salían de lo que es propiamente el Reglamento y había que recoger eso de alguna manera.

¿Cuál sería la ruta participativa y contundente para participar? Creo que la ruta es exigir que participen los investigadores en la selección de los consejeros de área que nos corresponden, especialmente de la parte de Consejo de Investigación, pero también en la parte de docencia y en lo que nos toca monumentos históricos y conservación. Exigir esa participación para hacer que las discusiones en los consejos tengan algún sentido práctico. Debe quedar claro, que lo más importante que podemos llevar a los consejos es argumentos, discusiones, propuestas e iniciativas. No dejarnos llevar por la iniciativa de la autoridad.

Garantía, no tenemos ninguna. Pero es importante considerar que esta situación es inédita: nunca hemos tenido un espacio para incidir en el diseño y planeación de las políticas generales del INAH, ni en las políticas específicas de cada área. Un ejemplo, en los últimos años el INAH se ha desempañado con un presupuesto muy limitado e incluso con problemas para solventar el gasto corriente y no se aprecia que en el corto plazo esto vaya a mejorar. Uno de los temas cruciales, que podría tratarse en esos consejos, es el cómo distribuir los recursos, de manera que se atiendan mejor a las tareas sustantivas, que todos pensamos que no se apoyan adecuadamente. En los consejos tendríamos derecho a conocer la aplicación de los recursos y en esa medida podemos presionar, dentro y fuera de los consejos, para lograr una distribución más adecuada.

Felipe Echenique propuso que Manuel Gándara o yo podríamos actuar como “buenos componedores” entre el sindicato y la Dirección General. Creo que en realidad no es necesario. La posición del sindicato está muy clara cuando al final de un largo desplegado dirigido a la Dirección General apunta: “quedamos en espera de su pronta convocatoria a participar activamente en un nuevo reglamento de la Ley orgánica del INAH que si sea ejemplo a seguir”. Si ya se está pidiendo la participación en un nuevo reglamento es lógico que se abran espacios para discutir una versión que llene todos los huecos que hemos mencionado aquí. No es que deje de existir el Reglamento promulgado, porque esto no depende de nosotros. Pero, si queremos cambiar lo que ya está formalizado, tenemos que hacer una propuesta, y no es ninguna incongruencia el hecho que se haga una negociación, porque en el sindicato siempre hemos negociado con la autoridad distintos aspectos que nos interesan y afectan.

 

^[1] Es interesante observar que las funciones de las áreas fueron ampliamente discutidas en la versión de 1988, en los avances de 1992, así como en las negociaciones de 2008.